Equipe d’Accueil Droits-Libertés-Territoires

Président d’Atelier : C. Chabrot (MCF Faculté de Droit et Science politique, Université Lumière Lyon 2)

Intervenants :
   Edouard Simonian, Ingénieur, membre de la Commission Transport, déplacements et technologies de l’information et de la communication du Conseil régional Rhône-Alpes, déjà présent dans l’ancienne mandature
   Claude Steinmetz, directeur juridique à la Direction Transport Public de la SNCF
   pas de représentants des usagers pour des raisons techniques de disponibilité (cf FNAUT de bénévoles)
   idem pour chercheurs au LET de Lyon 2, non disponibles.

Présentation du thème  :

Thème choisi par l’équipe pour plusieurs raisons :
  expérimentation achevée ayant débouché sur une généralisation, donc pouvant être étudiée dans toute ses facettes (initiative, expérimentation, validation, généralisation)

  expérimentation touchant à un transfert de compétence relié à la décentralisation mais à une Décentralisation originale, par transfert à une collectivité territoriale de la compétence de l’Etat en tant qu’autorité organisatrice sur un établissement public national

Cadre de cette expérimentation  :

Depuis la LOTI du 30 décembre 1982, et en complément de la structuration régionale de la SNCF en 1974, un effort progressif a été entrepris pour associer les régions CT aux politiques ferroviaires de la SNCF. La loi du 7 janvier 1983 donnant compétence aux CT pour intervenir en matière d’aménagement du territoire a poussé en ce sens. Mais aucune approche explicite n’a été tentée dans ces années de décentralisation.

Il faut attendre le retour en force de l’aménagement du territoire, qui a bien des égards va conditionner la décentralisation, voire la remplacer dans ses logiques, pour voir des politiques plus audacieuses en la matière. La loi du 4 février 1995 par exemple créait le SNADT notamment, et les schémas sectoriels d’application, dont celui des transports. En prévision d’une réorganisation des compétences entre l’Etat et les régions sur les thèmes de l’ADT, l’art.67 de cette loi a alors prévu une expérimentation devant débuter en 1996 dans le domaine des transports collectifs d’intérêt régional : dans ce cadre, la région CT pourra se voir attribuée par la loi les missions d’organisation et de financement des transports collectifs, qui concernent le train, mais aussi les transports routiers, etc.

Il s’ensuivra une expérimentation limitée au domaine ferroviaire, mise en place par la loi du 13 février 1997. Cette loi créé le RFF en réponse à une directive européenne de 1991, mais surtout, pour ce qui nous intéresse, pose les jalons de l’expérimentation du transfert des TER aux régions (art.15 et suiv.). Par cette loi, les régions candidates à l’expérimentation sont en effet réputées être « autorités organisatrices des services régionaux de voyageurs de la SNCF ». L’expérimentation est lancée avec 6 régions pilotes, bientôt 7 : Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-Loire, PACA, Rhône-Alpes et en 1999 le Limousin. Elle est prévue pour durer jusqu’au 31 décembre 1999. Une évaluation est alors prévue dans les 4 mois suivant la fin de l’expérimentation (art.17 loi 1997). Mais la loi du 25 juin 1999, dans son article 21, prolonge l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2001.

Un premier bilan est néanmoins tiré au début de 2000 et se révèle positif par la comparaison de l’accroissement du trafic, des recettes et des investissements dans les régions pilotes par rapport aux autres régions. La loi SRU du 14 décembre 2000, dans son article 124 qui modifie l’art.21 de la LOTI, généralise alors l’expérimentation, avant même la fin de l’expérimentation elle-même prévue pour le 31 décembre 2001. Cette loi donne à toutes les régions le titre d’ « autorité organisatrice des transports collectifs d’intérêt régional » à compter du 1° janvier 2002. Il faut noter que cette appellation concerne donc à la fois l’organisation des services ferroviaires suite à l’expérimentation depuis 1997 et les services routiers, dont le transfert n’a pourtant pas été expérimenté.

Dès lors, sera adopté un décret le 27 novembre 2001 (très tardif pour une application en janvier 2002) posant le cadre de ce transfert de compétences. Quelques conventions seront signées entre les régions et la SNCF à la fin de l’année 2001 (6 régions, dont l’Auvergne le 27 décembre), la plupart l’étant au premier trimestre 2002. La région Rhône-Alpes par exemple a signé la convention en mars 2002. Aujourd’hui, toutes les Conventions ont été signées, même si certaines régions ont rejeté dans un premier temps le texte (Région Centre en décembre 2001) et si d’autres ont menacé de dénoncer la Convention (Région Bourgogne) du fait d’une application critiquée.

Ainsi, au terme de l’expérimentation initiée en 1997, toutes les régions sont devenues des autorités organisatrices à la place de l’Etat qui remplissait auparavant cette fonction. Deux exceptions : en région Ile-de-France, c’est le STIF (syndicat des transports d’IDF) qui assure cette mission, et en Corse le transfert a été opéré dès la loi du 13 mai 1991 (art.72), confirmé par la loi du 22 janvier 2002 au profit de la collectivité territoriale de Corse (art. L.4424-17 du CGCT), le réseau ferré corse étant lui-même transféré dans le patrimoine de la Collectivité. Une délégation du service public ferroviaire a alors également été signé avec la SNCF.

La loi SRU de décembre 2000, art.139, a prévu une évaluation quantitative et qualitative de ce transfert de compétence (pas de l’expérimentation qui a été faite justement par cette loi), 5 ans après le transfert de compétences, c’est-à-dire en janvier 2007. Mais dès janvier 2003, un an seulement après le transfert de compétences, le Conseil Economique et Social a été saisi par le Premier Ministre pour réaliser un premier bilan du transfert. Rapport a été remis le 15 octobre 2003, concluant au bienfait de ce transfert et proposant quelques améliorations.

Il faut signaler que la loi du 13 août 2004 relatives aux Libertés et Responsabilités locales s’est démarquée particulièrement des solutions adoptées par la loi SRU et par le rapport du CES de 2003. En effet, son article 33 donne compétence aux Départements, et non aux régions, pour « créer ou exploiter des infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés, d’intérêt local ». De fait, les Départements deviennent donc également des autorités organisatrices éventuellement concurrentes des régions. Les débats parlementaires sont révélateurs : il s’agit en fait de permettre, par cette loi, que le département du Rhône puisse utiliser des éléments de voie ferroviaire pour créer sa propre ligne pour relier le centre-ville de Lyon à l’aéroport Saint-Exupéry (ligne Leslys).

Ce thème de la régionalisation des TER est donc riche d’enseignement à tirer, à la foi sur le processus d’expérimentation, sur son évaluation, sur sa généralisation et sa modification ultérieure, avec des problèmes de chronologie et de compatibilité juridique intéressant.