Le régime parlementaire a longtemps été opposé à la démocratie. Dans l’Antiquité, au siècle des Lumières ou à la Révolution, de nombreux penseurs ont en effet distingué l’exercice du pouvoir par le peuple lui-même et la délégation du droit de parler au nom du souverain à des représentants réunis en parlement . Le régime représentatif apparaît toutefois aujourd’hui comme une composante de la démocratie, à côté par exemple de la démocratie directe, que Jean-Jacques ROUSSEAU jugeait cependant impossible, de la démocratie sociale envisagée par G. BURDEAU , ou de la démocratie participative au niveau local. Le titre donné à cette communication tendrait même à faire du Parlement le lieu essentiel de réalisation de la démocratie contemporaine. Le parlementarisme est donc rentré dans les mœurs.

Ses fonctions ? Le Pr Machelon nous les a bien précisées en ouvrant ce colloque. Outre que le Parlement donne à voir la Nation souveraine, assure sa « mise en chair » concrète si l’on peut dire, il justifie son existence essentiellement par les deux attributions fondamentales qui fondent sa compétence : adopter la loi des hommes, et contrôler l’Administration chargée de l’appliquer. Cette double justification répond à la théorie de la séparation des pouvoirs de MONTESQUIEU, et au passage lors de la Révolution à une souveraineté nationale faisant du Parlement le représentant du Souverain, ce qui l’amène à en exprimer la volonté et à garantir son respect par l’Administration.

Pourtant aujourd’hui le Parlement est sans cesse critiqué, malmené, limité. Le procès de ce parlementarisme instruit durant le XX° siècle trouve avec la V° République une forme d’expression particulièrement efficace. Selon les auteurs de la Constitution, le parlementarisme rationalisé mis en place était censé redonner aux assemblées un prestige, une place que le régime conventionnel de la IV° République avait dévoyé. Au vu de la pratique d’après-guerre, l’argument est sans doute justifié mais il aboutit à un constat : l’encadrement excessif de l’activité parlementaire risque à son tour d’enlever au Parlement les raisons mêmes de son existence, et le renforcement de l’activité gouvernementale pourrait bien alors porter atteinte à l’exercice réel de la démocratie représentative. En effet, autant la théorie que la pratique des institutions depuis 1958 se conjuguent pour confirmer le déclin ou du moins l’atténuation du rôle du Parlement dans ses deux missions fondatrices.

En ce qui concerne son rôle d’organe délibérant, relisant MONTESQUIEU à la lumière des analyses de C. EISENMANN , il apparaît bien que la théorie de la séparation des pouvoirs ne prône pas une séparation stricte des fonctions mais conduit au contraire les différents organes étatiques à collaborer pour accomplir les trois missions du pouvoir : adopter les lois, les exécuter et juger de leur bonne application. Ainsi par exemple le Roi dans la Constitution de 1791 participait-il à la fonction législative par son droit de veto suspensif. La V° République a sans doute poussé particulièrement loin cette collaboration, jusqu’à en modifier le sens. Certes, seul le législateur a ici le pouvoir d’adopter la loi, de délibérer, si l’on excepte les adoptions sans vote de l’article 49 al.3 ou le régime des ordonnances de l’article 38. Mais l’Exécutif maîtrise bien toute la procédure législative, de l’initiative à la promulgation en passant par l’organisation des débats et du vote, de sorte que le rôle du Parlement se trouve réduit à une portion congrue et que sa liberté est sérieusement entravée.

Les faits confirmeraient cette tendance. Le Parlement, ligoté par la maîtrise de l’ordre du jour par le Gouvernement, contraint par le vote bloqué de l’article 44 ou l’adoption forcée de l’article 49 al.3, ne délibérerait essentiellement que sur des projets de lois sur lesquels il n’a que peu de prise. Les techniques procédurales s’ajoutant à la logique du fait majoritaire conduiraient à un déclin de l’institution parlementaire, réduite à n’être plus qu’une chambre d’enregistrement des volontés gouvernementales.

En tant qu’organe de contrôle, le Parlement serait pareillement limité dans ses fonctions. La mise en jeu exceptionnelle de la responsabilité gouvernementale par l’article 49 al.2, l’absence de tout résultat similaire lors de l’utilisation des articles 49 al.1 et 49 al.3, ainsi que le fait majoritaire observable depuis 1962 se conjugueraient pour ôter au Parlement toute velléité de contrôle réel, et l’assujettirait durablement à la volonté gouvernementale.

Ni acteur décisif en matière de délibération ni organe efficace de contrôle, le Parlement serait donc l’institution pauvre de nos démocraties, courant toujours derrière une légitimité dans les actes qui correspondrait à sa légitimité dans les urnes .

Ce tableau noir est cependant grandement incomplet. En effet, à y regarder de plus près il semble bien que l’exercice du pouvoir délibérant du Parlement connaisse aujourd’hui un regain d’activité, quantifiable, qui permet de dégager une nouvelle approche de cette fonction (I). D’un autre côté, son activité de contrôle n’est sans doute pas aussi efficace que prévue, mais elle s’affirme de plus en plus, par des moyens directs ou indirects qui ont tous leur importance (II). Ces deux analyses qui découlent de la lecture des statistiques parlementaires permettent en effet de parler d’un nouveau rôle démocratique dévolu au Parlement, dans ces deux domaines de la délibération législative et du contrôle de la responsabilité gouvernementale. Mais il est possible d’aller encore un peu plus loin, et de constater qu’apparaissent de nouvelles fonctions pour ce Parlement en mal d’amour, et qui donne à cette institution un profil remodelé correspondant peut-être aux nouvelles inflexions de la démocratie contemporaine, dans nos sociétés d’information et de communication (III). Et c’est sans doute avec ce complément d’analyse qu’il est véritablement possible de parler d’un nouveau rôle du Parlement.

I - L’amélioration du délibéré

La simplification est mère de beaucoup d’erreurs. Une première approche à la fois du texte constitutionnel et de la pratique institutionnelle pourrait ainsi pousser au défaitisme parlementaire. Mais à y regarder de plus près, la crise démocratique n’est pas aussi visible qu’il n’y paraît. L’analyse des réformes parlementaires récentes et de la pratique politique permet au contraire de dire que le régime représentatif se porte bien, ou du moins se porte mieux, du fait de l’amélioration effective des moyens classiques du délibéré.

* La fonction délibérante du Parlement a été en effet rénovée par certaines réformes institutionnelles comme celle visant à allonger la durée des sessions. La révision constitutionnelle du 4 août 1995 a ainsi fondu les deux séances d’automne et de printemps en une seule, limitée toutefois à 120 jours, pour prendre en compte l’accroissement significatif des sessions extraordinaires (12 sessions extraordinaires entre 1982 et 1986, 4 sessions entre 1986 et 1988, 10 sessions entre 1988 et 1992). La pratique politique a poursuivi ce mouvement. Aujourd’hui, la durée de réunion du Parlement continue d’augmenter notablement, puisque des sessions extraordinaires ne cessent de s’ajouter aux sessions ordinaires déjà allongées. Quelques chiffres : la session ordinaire de 1997-98 a duré 118 jours et 1.000h de séances, pour descendre à 96 jours et 858h en 2000-01, mais la session ordinaire 2002-03 est remontée à 112 jours (1.065h de réunion), complétée par une session extraordinaire de 13 jours (132h de réunion), tout comme la session 2003-04 (113 jours de séance pour 1.058h de réunions) a été complétée par une session extraordinaire de 22 jours (187h de réunion). En 2004 donc, nous en étions donc à 135 jours et 1.245 h de réunion du Parlement. Sans doute ce chiffre est-il appelé à décroître, la durée des sessions étant toujours plus longue en début de législature et le Premier ministre RAFFARIN ayant annoncé lors de la rentrée parlementaire du 1er octobre 2004 une « pause » dans les réformes législatives, pause du reste souhaitée par des parlementaires fatigués et éloignés trop longtemps de leurs circonscriptions.

Le Parlement se réunit donc plus longtemps, au risque d’accroître l’inflation législative déjà dénoncée par le Conseil d’Etat ou les différents acteurs politiques et juridiques. A quoi est utilisé ce temps, et notamment au sein de l’Assemblée nationale ?

Sous la XI° législature (1997-2002), 66,7% du temps était utilisé en séance publique pour des débats législatifs (3.081h sur un total de 4.165h), chiffre qui monte à 84,5% du temps si l’on y inclut les débats budgétaires (818h). Cette proportion est confirmée et même aggravée dans la session 2002-03 puisque les débats législatifs y ont occupé 69% du temps en séance (734h sur un total de 1.065h) et les débats budgétaires 15% (total des deux : 84%). C’est donc bien le temps du délibéré qui augmente. Mais il faut souligner que le temps de préparation du délibéré augmente également de manière significative. Toujours à l’AN, les Commissions ordinaires et spéciales se sont réunies 2.736h durant la XI° législature, c’est-à-dire 65% du temps réservé ensuite à la discussion publique, chiffre identique pour la session 2002-03 (573h sur 894h).

Sur quoi délibère-t-on autant ? Une autre réforme institutionnelle a permis d’améliorer la place du Parlement. En effet, la révision du 4 août 1995 a inscrit le principe d’une séance par mois au moins réservée à un ordre du jour fixé par les chambres. Et cette réforme a été amplifiée par la pratique, puisque le nombre d’heures réservées à cette séance va grandissant, lui aussi : 39h10 en 1997-98, 51h45 en 2000-01 et 53h10 en 2002-03.

Il s’ensuit que la proportion de lois issues de propositions parlementaires dans le total des lois promulguées va également en augmentant. Durant la XI° législature, 36,5% des lois provenaient d’une proposition (81 lois sur un total de 222). Certes, ce chiffre est très inférieur au nombre de propositions déposées au Parlement, qui explose littéralement (1.188 propositions pour 133 projets en 2000-01, soit 9 fois plus), mais il reste relativement important, représentant plus du tiers des lois votées. Le contexte politique de la cohabitation pouvait influencer l’interprétation à faire de ce chiffre : le Gouvernement pouvait en effet préférer faire passer ses textes sous forme de propositions, afin d’éviter l’avis du Conseil d’Etat par exemple, ou la publicité en Conseil des ministres présidé par un Président opposé. Mais cette proportion se confirme a peu près depuis 2002, alors que la concordance des majorités issue des dernières élections législatives assure le Gouvernement du soutien présidentiel. Durant la session 2002-03 par exemple, 31% des lois provenaient encore d’une proposition (17 sur 55 lois), toujours hors lois de ratification d’un traité ou d’une convention. Et il semblerait même que le sort des propositions de lois soit plus enviable que celui des projets, puisque le temps écoulé entre le dépôt d’une proposition et son adoption à l’Assemblée Nationale est de 119 jours, contre 152 jours pour un projet. Quant au pouvoir d’influence du Parlement en matière d’amendement, les chiffres restent éloquents. Durant la cohabitation de la XI° législature, 16% des amendements retenus provenaient du Gouvernement (2.682 sur 16.800, avec un taux d’acceptation par rapport aux amendements déposés par lui de 85%), 19,9% provenaient de députés isolés (3.334, taux d’acceptation de 6,55%) et 64,2% étaient issus de la Commission saisie du texte (10.784, taux d’acceptation de 87%). Si la sélection des amendements déposés par les députés en séance est donc très sévère, en nombre ces amendements dépassent ceux du Gouvernement, dénotant un pouvoir d’influence certain. Cette influence est encore plus importante en dehors de la cohabitation.

En 2002-03, en situation de fait majoritaire absolu, alors que les amendements provenant du Gouvernement ne représentaient que 12% du total (397 sur 3.266, taux d’acceptation de 100% si l’on exclut les amendements volontairement retirés), 55,4% étaient issus des Commissions (1.809, taux d’acceptation de 87%), et 32,5% avaient été déposés par des députés (1.060, dont 35% issus des députés de l’opposition. pour un taux record d’acceptation de 84%).

Bien sûr, ces chiffres ne permettent pas à eux seuls de conclure à une nouvelle consécration du Parlement. Une analyse qualitative doit au contraire corriger certains risques d’erreurs d’interprétation. En matière d’amendement parlementaire ou d’initiative législative, la discipline de parti, l’influence en amont des membres du gouvernement ou certaines stratégies politiques spécifiques peuvent conduire à instrumentaliser la voie parlementaire pour faire passer un texte, ce qui fausse les données brutes chiffrées. Toutefois, ces statistiques restent révélatrices d’une nouvelle attitude, mettant le Parlement au cœur du processus normatif.

* Ce renouveau de la fonction délibérante du Parlement s’observe également dans le cadre d’une évolution de la pratique du parlementarisme rationalisé, peut-être un peu plus respectueuse de la libre délibération des chambres. L’article 49 al.3 par exemple a été utilisé 81 fois depuis 1958, faisant l’objet de 48 motions de censure, bien qu’aucune n’ait abouti malgré les très courtes majorités qu’ont obtenu par exemple G. POMPIDOU en 1967, J. CHIRAC en 1986 ou M. ROCARD en 1990. Mais il faut souligner que l’utilisation de cet article a été nulle durant toute la XI° législature, ce qui a laissé intact le pouvoir de décider au Parlement (comme cela avait été le cas durant les II° et IV° législatures). Cette procédure d’adoption sans vote n’est toutefois pas tombée en désuétude : depuis 2002, le Parlement a déjà été par deux fois forcé de consentir à un texte sans l’avoir voté (en février 2003 et juillet 2004), malgré l’écrasante majorité dont dispose le Premier ministre à l’Assemblée.

La technique du vote bloqué de l’article 44 al.3 a elle aussi évolué. G. POMPIDOU en 1963-67, J. CHIRAC en 1986-88 et M. ROCARD en 1990-91 en ont fait un large usage pour contraindre une majorité parfois rebelle ou pour gagner du temps (de 15 à 33 fois par an). La tendance depuis 5 ans est toutefois d’un usage plutôt modéré de ce mécanisme, avec environ 1 à 3 utilisations seulement par an à l’Assemblée nationale, et ceci indépendamment des périodes de cohabitation ou non (les chiffres sont quasi similaires durant la décennie 1969-79 ou dans les années 1981-85 avec moins de 5 utilisations par an).

Le Parlement n’est donc pas aussi ligoté qu’il n’y paraît. Certes, quelques Gouvernements ont pu user et abuser des possibilités ouvertes par le texte constitutionnel, soit par manque de temps pour faire adopter des réformes, soit du fait de majorités courtes, soit enfin à cause de contestations au sein même de la majorité. Mais l’actualité permet d’observer un réel regain législatif, chiffrable : le Parlement délibère plus longtemps, sur des textes dont il est plus souvent l’auteur, qu’il influence plus, et avec une liberté décisionnelle que le Gouvernement semble mieux respecter, limitant l’utilisation des armes lourdes du parlementarisme rationalisé. Certes les parlementaires restent bien souvent conditionnés par leur allégeance au Gouvernement qu’ils soutiennent en majorité, mais leur liberté d’action semble s’améliorer. Les récentes frondes des parlementaires de l’UMP résistant aux injonctions du Premier ministre (réforme de l’ISF, de la loi Evin par exemple en octobre 2004) ou prenant des positions contraires à celles du Président de la République (adhésion de la Turquie à l’UE) confirmeraient cette émancipation. En matière de contrôle, le tableau doit être plus nuancé.

II - L’évolution de la fonction de contrôle

Représentant du Souverain, le Parlement doit contrôler l’Exécutif afin de garantir la volonté de la Nation et la bonne exécution des lois qu’elle s’est donnée. Ce contrôle est toutefois facteur d’instabilité politique, et les auteurs de la Constitution de 1958 ont voulu se protéger contre les dérives des III° et IV° Républiques. Le contrôle parlementaire sur le gouvernement, imposé par la loi constitutionnelle du 3 juin, est ainsi assez minimal. Il se réduit dans le texte, et selon l’interprétation confirmée par le Conseil constitutionnel dès le début de la République , à la responsabilité du Gouvernement mise en jeu par le biais de l’article 49 et de son corollaire l’article 50. La pratique des institutions et certaines réformes institutionnelles ont permis d’améliorer le rôle du Parlement dans ce contrôle gouvernemental. Mais ici aussi la question reste posée de la réalité de ce contrôle, appelé à prendre d’autres formes ou à être exercé par d’autres institutions.

Il ne faut pas nier la faiblesse du contrôle institutionnel mis en place par le texte de 1958. Les chiffres sont clairs : un seul gouvernement a été renversé sur la base de l’article 49, il y a fort longtemps (1962) et dans le contexte particulier d’une réforme constitutionnelle initiée par le Président de la République, destinataire indirect de la censure . Depuis, seuls quelques rares gouvernements ont pu avoir des frayeurs après avoir engagé leur responsabilité selon l’alinéa 1 (cf J. CHIRAC en avril 1986), suite à une motion de censure spontanée selon l’alinéa 2 (cf. P. BEREGOVOY par exemple en juin 1992 à propos de la réforme de la PAC) ou face à une motion de censure provoquée par l’utilisation de l’alinéa 3 (cf. G. POMPIDOU en mai-juin 1967 ou M. ROCARD en novembre 1990).

Les raisons de ces faiblesses sont connues. Il faut citer notamment la limitation du pouvoir de censure à la seule l’Assemblée nationale , l’expérience de la censure de 1962 et de la dissolution en rétorsion conduisant à un 16 mai à l’envers, ou l’alliance entre l’Assemblée nationale et le Gouvernement avec l’apparition du fait majoritaire en 1962 qui assure le Gouvernement d’un soutien entier de la part de la chambre qui pourrait le renverser.

L’absence de censure du Gouvernement ne saurait pour autant permettre de conclure que les procédures de l’article 49 sont inutiles voire désuètes. Au contraire elles continuent de structurer grandement le jeu politique et l’exercice de la démocratie. D’une part, leur usage peut toujours réserver quelques surprises. Il n’a manqué que 5 voix pour que les gouvernements de M. ROCARD ou de J. CHIRAC ne soient renversés. De même, l’évolution possible de l’échiquier politique actuel avec par exemple la disparition du fait majoritaire et l’apparition d’une force centrale pouvant faire basculer les majorités, ou encore la désolidarisation des alliances classiques, laissent toujours ouverte l’hypothèse où l’article 49 ne serait plus l’arme du Gouvernement contre l’Assemblée nationale mais permettrait bien au contraire de revenir aux censures autonomes de la IV° République. Il est vrai que les conditions qui entourent aujourd’hui l’adoption d’une telle censure, et notamment le décompte des seuls suffrages favorables à la motion, ce qui agglomère de fait les abstentions et les votes nuls aux votes négatifs et renforce ainsi la majorité de rejet, donnent quelques protections contre cette évolution. Mais nul ne sait ce que sera demain le rapport de force des partis politiques.

D’autre part, les 3 procédures de l’article 49 sont bel et bien utilisées depuis 1958 et encore à l’heure actuelle : 30 engagements de la responsabilité du gouvernement sur la base de l’alinéa 1 (dont 2 pour l’actuel gouvernement en 2002 et en 2004), 81 sur la base de l’alinéa 3 (dont 2 depuis 2002), et 48 motions déposées sur la base de l’alinéa 2 (la dernière datant de mars 2004). En 45 ans de constitution, cela fait donc 159 utilisations des 3 procédures (3,5 par an en moyenne). Ce n’est pas rien, même s’il faut constater une seule censure effective du gouvernement, celle de 1962. Ceci d’autant que cet article 49 continue de modeler la vie politique, soit qu’il permette de souder une majorité fragile ou récalcitrante, soit qu’il permette de gagner du temps dans la procédure législative, soit enfin qu’il ait un objectif plus médiatique avec la présentation d’un programme politique par exemple. La révision constitutionnelle du 4 août 1995 vient prouver ce souci de modernité, en portant à 3 le nombre de signatures possibles pour un député d’une motion de censure sur la base de l’alinéa 2 au cours d’une même cession. Non, le contrôle institutionnel classique n’est pas moribond, et il serait bien pire sans les textes actuels.

Mais la pratique institutionnelle a plus particulièrement conduit à un contrôle parlementaire indirect. Ces contrôles sont d’ailleurs en voie de développement. Pour faire face à la concurrence des médias et à la lassitude des citoyens, des formules de contrôle souple n’ont cessé d’être inventées depuis les années soixante-dix.

Ainsi, le contrôle politique des articles 49 et 50 se double désormais d’un contrôle par le biais de questions au gouvernement, dont les formules sont toujours plus offensives. Les auteurs de la constitution avaient prévu une séance de questions orales, en général sans débat posées au gouvernement (article 48 al.2), en contre-partie de l’article 49 al.3. Mais la formule a eu peu de succès (1.719 durant la XI° législature en 86 séances, et 432 en 2002-03), la séance du vendredi ne motivant ni les élus ni les ministres, et l’absence de sanction en supprimant tout intérêt réel. La révision de 1995 a ajouté la possibilité d’autres séances hebdomadaires mais ce sont de nouvelles formules qui ont été trouvées. Les questions d’actualité au Gouvernement instaurées en 1974 à l’Assemblée et en 1982 au Sénat ont par exemple l’avantage d’être situées en semaine, de donner lieu à débat, et surtout ont une retranscription télévisée qui en assure un certain succès (il y a eu 3.365 questions durant la XI° législature soit une moyenne de 673 par an, et 771 en 2002-03). Cette formule a été encore améliorée en 1993 sous la présidence de P. SEGUIN. Il faut également citer les questions cribles posées à un ministre, formule créée par L. FABIUS en 1989 mais aujourd’hui disparue du fait d’un succès mitigé. Les débats éventuellement engagés suite à une déclaration de politique générale peuvent également être rangés dans ce cadre d’un contrôle plus médiatique que politique, comme celui tenu le 14 octobre 2004 sur l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne . Il faut noter que le Sénat a instauré quant à lui depuis 1990 des séances de questions sur un sujet européen, dont le faible nombre (3) n’altère pas pour autant la qualité.

Il faut bien noter cette évolution progressive, qui consacre un contrôle certes éloigné de l’interpellation des III° et IV° République car ne débouchant pas sur la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale, mais destiné à améliorer encore la pression parlementaire sur le Gouvernement. Surtout, il faut bien remarquer que ce sont les formules impliquant les médias qui ont pris le dessus.

D’autres modalités de contrôle ont toutefois encore du mal à être consacrées. Il s’agit ici des commissions d’enquêtes ou missions d’information, dont les formules ont elles aussi été améliorées, mais qui n’ont pas encore pris de place décisive. Certaines de ces commissions ne visent pas expressément un Gouvernement en particulier. Les commissions d’août et novembre 2000 sur les risques sanitaires encourus pour les farines animales, de juillet 2000 sur les prisons, ou plus récemment les commissions d’enquête sur la gestion des entreprises publiques de janvier 2003 ou sur le transport de matières dangereuses ou polluantes de février 2003 pouvaient impliquer plusieurs gouvernement, ce qui leur donnait un aspect non polémique mais améliorait sans doute leur qualité. D’autres commissions se révèlent plus sensibles. En leur temps, la commission sur le financement de la MNEF de septembre 1998, ou celle sur les écoutes téléphoniques de 1973, ont pu conduire à d’autres conséquences politiques ou plus directement judiciaires.

Les commissions d’enquêtes du parlement français n’ont pas le même impact médiatique que celles du Congrès des Etats-Unis par exemple, qui ressemblent à de véritables procès télévisés (hearings). En France, tous les mécanismes prévus ne sont pas exploités totalement (enquête sur place, auditions publiques, etc.). Mais une certaine volonté existe pour renforcer ces commissions, et deux lois de 1977 et 1991 ont ainsi amélioré leur création et leur travail. Durant la XI° législature, ce sont alors 15 commissions d’enquêtes qui ont été créées en 5 ans (farines animales, risques industriels, force de sécurité en Corse, sécurité alimentaire, prisons, sectes, etc.), soit une moyenne de 3 par an, et durant la sessions 2002-03 4 commissions ont été créées (loup en France, gestion des entreprises publiques, Air Lib, transport maritime dangereux). Il faut noter surtout que depuis la XI° législature, une commission est ouverte de droit par session à l’opposition, afin de ne pas empêcher la menée de telles enquêtes par le biais du fait majoritaire. L’avenir semble du reste prometteur. L’actuel président de l’Assemblée nationale, M. J.-L. DEBRE a ainsi indiqué lors de l’ouverture de la session 2004-05 qu’il souhaitait confier de plus en plus de présidences de commissions ou de missions d’information à l’opposition , ce qui ne peut que sortir ces travaux parlementaires de l’influence gouvernementale. Du côté des commissions permanentes, la révision de la « constitution financière » par la loi organique du 1° août 2001 relative aux lois de finances renforce elle aussi les pouvoirs des parlementaires dans le cadre d’un budget devenu beaucoup plus lisible.

Le contrôle politique a donc trouvé d’autres voies pour s’exprimer, débordant le cadre étroit fixé en 1958 par les articles 49 et 50 ou les limites de l’article 48. Pour autant, il est clair que cette démocratie responsable, que cette mise en jeu de la responsabilité gouvernementale par le parlement, reste encore largement en dessous de ses possibilités. Mais sans doute faut-il alors concevoir la notion de contrôle parlementaire sous un autre aspect, lié à l’évolution même du rôle du Parlement.

III/ Le développement de nouvelles fonctions démocratiques

Certains indices poussent à croire que la fonction du Parlement serait peu à peu en train d’évoluer. Pendant longtemps, la place du Parlement a été essentiellement justifiée par son origine -l’élection par le Souverain- et par sa fonction législative -adoption de textes situés en haut de la hiérarchie des normes. Or, élu du Souverain il est en fait dompté par les fonctionnaires du Gouvernement ou utilisé voire contourné par les milieux économiques, et la loi, désormais soumise au respect de la Constitution, est concurrencée aujourd’hui par d’autres lieux de production juridique : Europe, collectivités locales, conventions collectives, etc. Pour conserver son rang, le Parlement est alors appelé à se tourner vers d’autres horizons, à se donner de nouvelles fonctions légitimées par leur lien au Souverain mais surtout par leur utilité dans le processus général de gouvernement de nos sociétés. Plus exactement, deux types d’activités semblent se développer au sein du Parlement, qui font de lui tout d’abord un relais d’information, et d’autre part un lieu de débat social.

La fonction informative du Parlement transparaît sous plusieurs formes. Il faut citer en premier lieu le rôle croissant pris par les questions écrites au gouvernement. La plupart du temps, ces questions sont d’ordre technique, et n’appellent pas de débat politique. Elles émanent bien souvent d’élus locaux qui profitent de leur statut de parlementaires pour éclairer leurs concitoyens, ou pour attirer l’attention du gouvernement sur tel point délicat ou question problématique de telle catégorie d’administrés. L’interprétation à donner à un texte, l’attitude à avoir face à telle situation, le calendrier des réformes à attendre sont autant d’aspects qui relèvent davantage de la vie quotidienne des citoyens que de la vie politique nationale des institutions, et qui poussent le Parlement à être un véritable intermédiaire ou médiateur de cesdemandes concrètes, en dehors de toute référenceà sa fonctiondereprésentation de la Nation abstraite. Le phénomène n’est pas marginal.Au coursde la XI° législature, ce sont plus de 75.500 questions posées en 5 ans, suscitant 62.500 réponses soit 12.500 par an, qui ont une valeur juridique reconnue en droit fiscal notamment . En 2002-03, ce sont à nouveau 21.730questions qui ont été posées, avec 16.282 réponses apportées, soit encore plus que la moyenne de la législature précédente. Le nombre de ces questions ne cesse donc de croître, ce qui provoque d’ailleurs une certaine paralysie des services chargés de les traiter, et entraîne un retard croissant des réponses. Pour parfaire alors ce système, a même été créé le principe des questions « signalées », consistant à rappeler leur existence à un ministre silencieux, où la possibilité de les transformer en questions orales. Il faut surtout noter que ces questions sont ensuite publiées, sur papier mais aussi sur Internet, et reprises dans les divers sites spécialisés. Signalons ici par exemple le site du Sénat « Carrefour local » reprenant les questions intéressant la vie des collectivités locales.

Autre mine d’information : les rapports. Pour tout chercheur, le Parlement est une vraie mine, où il peut trouver les rapports législatifs sur les lois examinées, mais aussi les rapports d’information des diverses délégations et offices, les enquêtes, etc. Il faut noter d’ailleurs l’amélioration constante de ces rapports, avec notamment depuis quelques années l’insertion d’une analyse en droit comparé de la matière étudiée, en général assez complète et pertinente. A ces rapports parlementaires il faut ajouter les rapports transmis au Parlement par d’autres institutions et qui deviennent alors également consultables pour la plupart. Une récente étude faisait ainsi état de plus de 120 rapports obligatoirement transmis par le Gouvernement au Parlement chaque année.

Peut-être ces rapports volumineux sont-ils ardus à lire pour le citoyen de base, et même pour les journalistes en mal de connaissance des institutions. Mais un petit effort de médiatisation, de simplification (publication d’un résumé des rapports dans une revue spéciale par exemple), ou la création d’un office parlementaire chargé de « faire la publicité » de ces rapports, de les vendre, de les mettre au contact du public comme le demandait dans un colloque de 1991 T. BREHIER, ancien chroniqueur parlementaire du Monde, permettraient de surmonter cette difficulté .

Toujours est-il qu’il faut saluer leur mise à disposition gratuite sur Internet, très rapidement, et leur compilation dans des bibliothèques virtuelles accessibles assez facilement avec n’importe quel moteur de recherche un peu sagace. Avec la publication de ces rapports, dire ou expliquer c’est déjà contrôler ; informer c’est aussi faciliter la délibération. Non seulement ce mouvement de diffusion d’une information technique et complète se révèle utile pour le citoyen, mais elle éclaire également les débats parlementaires, et peut parfois avoir le mérite de réellement influencer la loi ou la pratique gouvernementale, comme en matière d’aménagement du territoire ou de rénovation des prisons.

Toutefois, la satisfaction de cette fonction informative reste variable. Deux exemples opposés le démontrent. Tout d’abord l’Europe. Le site Internet de l’Union européenne est assez impraticable, complexe. Difficile de trouver exactement le document recherché, de le retrouver par la suite, impossible de vraiment suivre le processus d’adoption d’une norme, etc. Avec les rapports d’information des délégations pour l’Union européenne, il est possible au contraire de suivre d’assez près la législation européenne en cours, d’avoir les positions du Gouvernement et des parlementaires avec les résolutions parlementaires adoptées sur la base de l’article 88-4 de la Constitution, des notes de législation comparée et autres statistiques. En la matière, le Parlement joue parfaitement son rôle de relais d’information aux fins d’un meilleur suivi et contrôle de l’action gouvernementale, et les sites Internet des deux chambres se révèlent de précieux outils. Par contre en matière de suivi de l’application des lois, domaine concernant pourtant directement le travail parlementaire, le chercheur ou le citoyen se retrouvent assez démunis. L’office parlementaire d’évaluation de la législation créé en juin 1996 est l’office qui se réunit le moins souvent parmi tous ceux créés : 4h25 durant la XI° législature (305h pour la délégation européenne), et aucune réunion en 2002-03. Sur Internet, ne sont accessibles que les deux rapports rendus en 8 ans, sur les entreprises en difficulté et les associations. Sur ce point là, il y a donc sans doute de grosses améliorations à apporter, d’autant qu’il s’agit d’un aspect non négligeable du contrôle de l’activité gouvernementale. Si le suivi de l’exécution des lois est généralement assuré par les Commissions parlementaires elles-mêmes, et l’Assemblée nationale a récemment modifié son règlement pour en améliorer l’efficacité , sans doute manque-t-il encore un instrument ou un organe centralisant toutes les informations et pouvant intervenir auprès du Gouvernement, ce qui permettrait au Parlement d’assurer effectivement ce « devoir de poursuite législative ». En l’occurrence, les études annuelles du Sénat ouvrent une pratique qu’il conviendrait sans doute de développer .

Toujours dans le cadre de cette démocratie informative, il faut saluer les efforts du Parlement pour se médiatiser par la télévision, notamment à travers La Chaîne Parlementaire-Assemblée Nationale ou Public-Sénat qui émettent maintenant en continu et sont accessibles par les réseaux câblés ou le satellite, et gratuitement sur Internet. Ces chaînes assurent la retranscription des séances publiques, produisent des émissions d’analyses ou des interviews et assurent donc un nouveau travail d’information et de débat. Certes, la télévision est un média froid et non interactif, mais en regardant le programme de ces deux chaînes, il faut noter le style dynamique et non passif des émissions, qui se révèlent un utile complément aux travaux parlementaires eux-mêmes.

On le voit donc, une des nouvelles missions du Parlement est l’information : mettre en contact les citoyens et leurs élus, diffuser l’information des lieux de pouvoirs vers les lieux de pratique, expliquer, informer. L’actualité en la matière est plutôt rassurante, même si elle mérite encore une amélioration pédagogique.

En parallèle, se développe aujourd’hui une autre fonction du Parlement, qui a paradoxalement longtemps représenté le cœur de son activité mais qui s’est progressivement étiolée avec la rationalisation de son travail et sa mise au pas par le fait majoritaire : la mise en débat. Le Parlement est en effet le lieu de condensation des problèmes de la société. Durant la Révolution, durant tout le XIX° siècle, et surtout depuis la III° République, c’est dans l’enceinte parlementaire que sont abordés les grands thèmes de l’actualité sociale qui ont marquée notre histoire.

Mais aujourd’hui, il semblerait que les grandes questions d’actualité soient abordées dans d’autres enceintes. Quels sont les concurrents du Parlement ? Le juge tout d’abord. Problèmes de remboursement de la Sécurité sociale et d’un éventuel droit à ne pas naître , aspects éthiques de l’euthanasie , saccages de bâtiments ou de cultures d’OGM, mariages homosexuels, autant d’affaires volontairement portées devant le juge car n’ayant pas obtenu d’audience au Parlement. De même, c’est dans la rue mais devant les préfectures et autres ministères, et rarement devant les chambres parlementaires, que se réunissent les citoyens en colère ou les acteurs des groupes de pression (chasseurs, motards, etc.), c’est à la télévision que sont présentées les grandes questions de société, à la Commission Nationale du Débat Public créée en 2002 que sont appréciés les grands choix relatifs aux investissements collectifs d’aménagement du territoire, etc. Le Parlement ne parait plus être le lieu privilégié où sont portées les revendications et où sont débattus les grands thèmes de nos sociétés, même si bien sûr ils y ont encore leur place, comme pour l’adoption des lois relatives à la bioéthique où à l’avortement. Notons au passage que bien souvent, faute de pouvoir trancher politiquement ou socialement, le législateur renvoie volontairement au juge le soin de dire le droit, du fait de lois imprécises ou de notions juridiques floues contenues dans les textes normatifs, comme en matière d’environnement par exemple.

Mais si le Parlement veut reconquérir sa place et son rôle d’organisateur des grands débats de société, cette fonction implique quelques présupposés : pour que le Parlement parlemente, il faut des débatteurs, et il faut que soit efficacement organisé le débat.

Sous l’angle des débatteurs, la composition du Parlement pourrait sans doute être améliorée. Se pose ici bien sûr, en premier lieu, la question du cumul des mandats, notamment à l’Assemblée nationale. Certes, la confiscation des mandats locaux par les parlementaires permet de faire remonter à Paris les soucis immédiats et donne aux élus une certaine connaissance du terrain, si tant est que l’on puisse être à la fois bon gestionnaire local et parlementaire à temps plein. Mais ce cumul empêche certainement aussi d’impliquer davantage de citoyens dans la gestion des affaires, et d’ouvrir la classe politique à de nouveaux entrants. Les réformes récentes ne satisfont qu’à moitié le débat .

Un autre point mérite d’être soulevé. La Parlement français est bicaméral, et comprend un Sénat supposé représenter notamment les collectivités locales selon l’article 24 de la Constitution. Si l’utilité d’une deuxième chambre ne fait plus aucun doute, et si l’apport du Sénat à la législation est certaine, il reste difficile d’affirmer pour autant que le Sénat représente bien toutes les collectivités locales. Le procès est connu, notamment de la base électorale essentiellement municipale des sénateurs . Des réformes suscitées par le Sénat lui-même ont été récemment adoptées, pour le rajeunir et le mettre plus en phase avec le temps social, ramenant par exemple le mandat sénatorial à 6 ans . Mais une autre réforme serait peut-être à envisager, faisant du Sénat un représentant plus immédiat des collectivités territoriales, des régions, des départements, des communes, mais sans doute aussi des communautés de communes, d’agglomération ou urbaines qui exercent aujourd’hui l’essentiel des compétences locales sans aucune reconnaissance constitutionnelle. La formule d’une représentation équilibrée de ces différentes composantes territoriales reste à trouver, avec par exemple la désignation des sénateurs directement par toutes les assemblées locales ou au contraire par le seul conseil régional. Une chambre ainsi désignée ne remettrait pas en cause le principe d’unité du territoire de la République, les collectivités locales n’obtenant pas pour autant de quelconque pouvoir législatif. Mais cette représentation plus directe des collectivités locales permettrait peut-être de sortir les débats parlementaires des éternels clivages politiques partisans, la gestion d’une région ou d’un département se faisant bien souvent au-delà de la défense d’intérêts de gauche ou de droite. Peut-être également cette réforme permettrait d’apporter au processus législatif, au contrôle gouvernemental ou aux fonctions d’information et de représentation le pragmatisme et l’expérience d’élus locaux, permettant par ailleurs la suppression du cumul de mandat à l’Assemblée nationale.

L’ouverture du Parlement à d’autres débatteurs doit être également envisagée, pour éviter que les discussions n’échappent à cette enceinte. Sous cet angle là, la représentation des dynamiques sociales collectives est en effet presque exclue du débat parlementaire. Si les citoyens individus et les collectivités territoriales ont leur place au Parlement, respectivement à l’Assemblée nationale et au Sénat, les groupes associatifs ou syndicaux sont relégués dans un Conseil économique et social presque inexistant sur la scène politique. Or cette instance de rencontre et de représentation de ce qu’il est convenu d’appeler la « société civile » exprime bien le souverain dans ses rapports sociaux (professionnels ou associatifs), selon des modalités à améliorer le cas échéant. L’idée d’intégrer ces forces sociales dans la représentation nationale n’est pas nouvelle . Modernisée, elle pourrait conduire aujourd’hui à certaines réformes, soit pour réserver une part de la représentation au sein des chambres à des élus provenant de cette société « civile », dont la base pourrait être élargie, soit pour donner de nouveaux pouvoirs au CES, voire l’intégrer dans le processus législatif à part entière. D’autres pistes sont sans doute à explorer, notamment dans le domaine du rapport avec les médias , avec éventuellement les groupes confessionnels ou avec les populations étrangères ou d’origine étrangère. Toujours est-il que le Parlement doit par nécessité s’ouvrir à cette société qu’il prétend représenter s’il ne veut pas que le souverain le délaisse et porte l’écho de ses débats dans d’autres lieux, parfois moins démocratiques.

Cette démocratie du débat suppose de plus que les conditions du débat satisfassent ses objectifs. Les débats publics ont tendance, on l’a vu, à revaloriser l’initiative parlementaire. Mais en ce qui concerne les débats préparatoires, et notamment le travail en commission, trois remarques peuvent être faites. Il faut tout d’abord saluer la qualité des débats menés dans ces enceintes, et surtout la capacité de mener de réelles discussions et négociations constructives. La preuve en est du taux d’acceptation des amendements déposés en Commission, même s’il faut sans doute y voir là un effet de la discipline partisane. Mais l’opposition trouve bien, dans les commissions, les moyens de se faire entendre sans effets de manches et sans la déformation du débat public et télévisé. Deuxième remarque : l’actuelle répartition en 6 commissions seulement dans chaque assemblée ne semble plus correspondre aux nécessités de notre temps. Bloquant les initiatives parlementaires, ces limites ne sont pas toujours adaptées en effet aux problématiques nouvelles. A preuve de ceci, le député Alain BARREAU a déposé en avril 2002 une proposition de loi constitutionnelle permettant de créer de nouvelles commissions législatives, et notamment une commission spécialement dédiée aux questions européennes. L’idée traduit bien ce besoin de trouver désormais des lieux de discussion adaptés aux nouveaux enjeux, au nouveau contexte social et politique. Elle a d’ailleurs été reprise par le président de l’Assemblée nationale, J.-L. DEBRE, lors de la rentrée parlementaire d’octobre 2004.

Par contre, et c’est la troisième remarque, l’idée de reconnaître un pouvoir décisionnel aux Commissions législatives, sur l’exemple italien, semble plus suspecte. L’expérience italienne montre en effet que les débats semblent favoriser la pression des lobbies qui profitent de discussions plus calmes, plus détendues, moins conflictuelles pour faire passer leurs projets. Ceci d’autant que l’inflation législative n’a pas diminué pour autant, bien au contraire, avec l’apparition de « leggine » très spécialisées s’ajoutant aux lois de plus en plus détaillées et complexes. En fait, ce système renforce les pouvoirs des présidents de chambre, chargés d’orienter les projets de lois en commission ou en séance plénière, au détriment des élus eux-mêmes. De plus, les avantages de ces commissions peuvent se retourner contre elle, dès lors qu’il serait question de leur accorder un pouvoir décisionnel : l’absence de publicité et de retranscription des débats ou l’adoption collective et anonyme des amendements qui sont imputés à l’ensemble de la commission et non à un groupe politique, sont autant d’aspects qui heurtent justement l’objectif de faire du Parlement un lieu d’information ouvert et rendant publics les débats sur les grandes questions de sociétés comme sur les lois plus techniques.

Signalons pour conclure certaines initiatives parlementaires heureuses en matière d’ouverture du débat sur Internet, et notamment celle du Sénat relativement à la réforme des universités. Le site de cette chambre a en effet accueilli pendant plusieurs mois au printemps 2001 un forum pour recueillir, de façon anonyme ou identifiée, les impressions, les expériences des universitaires, avec un sénateur responsable des débats et des personnalités chargées d’apporter certaines réponses à haut niveau (professeurs, présidents d’universités, hauts fonctionnaires). Ce forum a révélé bien des faits jusque là connus mais cachés, permettant de mieux saisir l’ampleur et la nature des réformes à envisager. Une telle initiative semble tout à fait correspondre à cette nouvelle mission du parlement, qui le fait revenir à ses origines : au-delà de la mission d’adopter des lois largement concurrencée aujourd’hui, être néanmoins le lieu de rencontre moderne, privilégié entre le Peuple et ses dirigeants, devenir l’espace public par excellence du XXI° siècle.