L’engouement pour les instruments conventionnels dans l’administration publique ne s’est pas démenti dans la période récente. Pratiquement tous les domaines de l’action publique leur sont aujourd’hui ouverts, la sécurité y comprise [1]. La contractualisation connaît en effet un contexte historique et institutionnel favorable depuis les lois de décentralisation de 1982-1983 ; la planification économique et sociale et l’aménagement du territoire sont ses domaines de prédilection.

Cette banalisation du recours aux instruments conventionnels s’est imposée en dépit ou peut-être grâce aux incertitudes juridiques qui caractérisent le phénomène depuis ses origines. Ce que les textes - lois ou circulaires - dénomment « contrats », en sont-il réellement du point de vue du droit ? Ne s’agit-il pas au mieux d’engagements à caractère politique non susceptibles de sanction juridictionnelle ? À ces incertitudes répond une relative indifférence de la doctrine publiciste, qui n’intervient que lorsqu’une espèce contentieuse lui en offre l’occasion, ce qui survient rarement. Ces interrogations relatives aux caractères juridiques de l’action publique rejoignent cependant des débats toujours actuels : la planification « à la française », y compris dans sa forme renouvelée par la loi du 29 juillet 1982, relève-t-elle du politique ou du juridique ? Dans quelle mesure l’aménagement du territoire et le droit ont-ils dépassé leurs rapports d’ignorance mutuelle, caractéristiques des débuts de cette politique publique ? [2]

Devenue banale dans son principe, produisant ses effets aussi bien dans les rapports entre les collectivités publiques que dans la relation entre l’administration et les administrés, la contractualisation [3] évolue cependant dans ses formes.

Dans le domaine des rapports entre l’État et les collectivités territoriales, le renouvellement des formes empruntées par la contractualisation peut être appréhendé à travers la nouvelle génération de contrats de plan État-région couvrant la période 2000-2006 (I). S’agissant de la relation entre l’État et les administrés, les contrats territoriaux d’exploitation d’une part, et les contrats dits contrats Natura 2000, d’autre part, considérés à la fois dans leurs modalités et dans leur finalité, présentent deux illustrations particulièrement remarquables de contractualisation de l’action publique (II).

I. - CONTRACTUALISATION ET ADMINISTRATION TERRITORIALE : LES « CONTRATS TERRITORIAUX » DE LA LOI DU 25 JUIN 1999

La contractualisation est intimement impliquée dans le profond mouvement de réforme des structures d’administration territoriale engagé voici une vingtaine d’années. La loi d’orientation du 25 juin 1999 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire lui a fait accomplir de nouveaux progrès dans ce domaine, tout en renouvelant ses formes.

Repensés dans le sens de leur adaptation à la programmation des fonds structurels communautaires [4], les contrats de plan État-région s’affirment désormais comme l’élément central d’une contractualisation « rayonnante ». La loi leur associe des contrats particuliers présentant deux caractéristiques principales : exprimer des projets territoriaux et constituer des conventions d’application du contrat de plan (A). Elle dote ainsi d’une armature contractuelle la nouvelle architecture territoriale, fondée sur le couple État-région et ses partenaires locaux : les pays et les agglomérations, dont elle consacre par ailleurs l’avènement (B).

A) Une contractualisation rayonnante au service de l’émergence de nouveaux territoires

La loi du 29 juillet 1982, qui a créé les actuels contrats de plan État-région, les a conçus comme des instruments destinés à l’exécution du plan de la Nation. Le plan a disparu [5], mais les contrats de plan ont subsisté, démontrant ainsi leur nécessité, en devenant autonomes. Dès l’origine également, la loi prévoyait que des contrats particuliers fixeraient les moyens de mise en œuvre des actions définies dans le contrat de plan, initiant ainsi une contractualisation en chaîne. Cette fonction matricielle constitue aujourd’hui l’une des fonctions importantes assignées au contrat de plan État-région : dans un contexte de contractualisation généralisée, garantir la cohérence globale des politiques territoriales impulsées par l’État.

Anticipant la loi du 25 juin 1999, et le dispositif législatif et réglementaire de 1982-1983 étant conservé, les circulaires des 1er et 31 juillet 1998 redéfinissent la procédure d’élaboration, le contenu et la fonction des contrats de plan État-région. La circulaire du Premier ministre en particulier énonce que ces contrats « se déclineront pour partie en contrats de pays et d’agglomération » et qu’ils « comporteront deux volets, l’un régional, l’autre territorial. » Le volet territorial comprendra notamment « des investissements de proximité et des opérations d’animation déterminantes pour la création d’activités nouvelles, l’émergence de nouveaux emplois et la prise en compte de l’environnement. » Il constituera « le cadre des engagements de l’État et de la région pour les futurs contrats d’agglomération et de pays. » [6]

Dans le langage de l’aménagement du territoire, les pays et les agglomérations représentent des « territoires de projet » pouvant donner naissance à des « contrats territoriaux ».

Ni collectivité, ni même circonscription bien que doté d’un périmètre, le pays est « un territoire » présentant « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » [7], et qui fait l’objet d’une « reconnaissance » à l’initiative des communes. Cette reconnaissance résulte d’un document qui par la terminologie s’apparente aux procédés contractuels ou plus généralement conventionnels : une charte. Les communes ainsi que leurs regroupements ayant des compétences en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique, élaborent en association avec les départements et les régions intéressés une « charte de pays », qui « exprime le projet commun de développement durable du territoire [...], les orientations fondamentales de l’organisation spatiale qui en découlent, ainsi que les mesures permettant leur mise en œuvre. » La loi attribue une portée juridique à ce document dans le cas où il s’applique à des territoires soumis à une forte pression urbaine et non couverts, en tout ou en partie, par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) : la charte peut alors comprendre des dispositions d’un SCOT, ces dispositions sont soumises à enquête publique et les plans locaux d’urbanisme (PLU) doivent être compatibles avec les orientations fondamentales de la charte. [8]

L’effectivité du pays dépend pour une large part de la mise en œuvre des objectifs de la charte. C’est ici qu’intervient le contrat. La loi dispose en effet que les communes et les groupements de communes qui constituent le pays peuvent conclure un contrat particulier - le « contrat de pays » - portant sur les principales politiques qui concourent au développement durable du pays. Mais cette possibilité est conditionnée par l’existence d’une structure susceptible de contracter, soit un établissement public territorial, soit un groupement d’intérêt public de développement local (GIP-DL). Simple territoire à l’origine, le pays accède ainsi à une forme d’institutionnalisation.

Les signataires ainsi que le contenu du contrat de pays sont déterminés par l’article 9 du décret du 19 septembre 2000, qui prévoit en outre que le contrat peut être complété par des conventions particulières précisant les conditions de mise en œuvre des différentes actions qu’il comporte.

L’État et la région deviennent ainsi des partenaires du pays et le contrat de pays s’intègre dans le volet territorial du contrat de plan État-région.

S’agissant de l’agglomération [9], la démarche du législateur est comparable, la charte en moins. La loi invite les communes et leurs groupements situés dans une aire urbaine comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes comptent plus de 15 000 habitants, à élaborer un projet d’agglomération. Ce projet détermine les orientations que se fixe l’agglomération pour tout ce qui concerne le développement économique, la cohésion sociale, les transports, l’urbanisme, le logement, l’environnement [10]. Il est adopté par délibérations concordantes des communes et groupements de communes intéressés. La loi dispose ensuite que l’agglomération peut conclure un contrat particulier - le « contrat d’agglomération » - en application du contrat de plan État-région à la condition d’être constituée en établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique (communauté urbaine, d’agglomération ou communauté de communes). Le décret du 21 décembre 2000 précise que le contrat d’agglomération est élaboré conjointement avec l’État et la région, et le cas échéant, le département, et en précise le contenu. Il est conclu pour la durée restant à courir du contrat de plan.

La loi du 25 juin 1999 intègre encore à sa démarche deux autres contrats : le contrat de ville [11] (art. 27) et le contrat pouvant être conclu avec un parc naturel régional (art. 28 modifiant l’art. L. 244-1 c. rural) [12]. Comme les précédents, ces contrats sont conclus en application des contrats de plan État-région. La loi (art. 27, al. 2) précise également l’articulation entre ces différents contrats : les contrats de ville peuvent être conclus dans le cadre des agglomérations ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le volet « cohésion sociale et territoriale » des contrats d’agglomération ou de pays.

B) Une armature juridique de forme contractuelle

Ayant vocation à être complétés et précisés par des normes conventionnelles particulières, des contrats d’application, les contrats de plan État-région de la nouvelle génération, conclus pour la période 2000-2006, revêtent un caractère de généralité et assument une fonction d’encadrement [13].

Ce caractère de généralité et cette fonction d’encadrement impartis au contrat de plan État-région renouvellent les interrogations sur la portée juridique de cet instrument. Plus généralement encore, le choix fait par le législateur de recourir au contrat pour remodeler la carte administrative en instituant de nouveaux rapports entre le centre et la périphérie, conduit à s’interroger sur les caractères juridiques de ces documents. D’autant plus que les textes fondent sinon une hiérarchie en tous les cas des relations entre ces différents contrats et leur environnement juridique. La loi du 4 février 1995 modifiée (art. 23, dernier alinéa) dispose en effet que lorsqu’un pays comprend une agglomération éligible à un contrat particulier, la continuité et la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d’agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées. Le décret du 19 septembre 2000 relatif aux pays (art. 9) dispose pour sa part, que le contrat de pays est relatif dans son contenu au programme pluriannuel d’actions et d’animation élaboré en association avec l’État et la région et que ce programme « doit être conforme aux orientations fondamentales et aux priorités définies par la charte de pays. »

Depuis longtemps, la question de la juridicité des contrats de plan interroge la doctrine. L’état du droit positif, notamment jurisprudentiel, à ce sujet reste encore indécis. En jurisprudence, il est jalonné par quelques arrêts du Conseil d’État qui reflètent une hésitation certaine de sa part à l’égard de cet instrument. Toutefois, une tendance semble se dessiner, favorable à la reconnaissance d’effets juridiques aux contrats État-région.

La loi du 29 juillet 1982 se veut pourtant claire : elle affirme que les contrats de plan sont réputés ne contenir que des clauses contractuelles et qu’ils ne peuvent être résiliés par l’État, avant leur date normale d’expiration, que dans les formes et conditions qu’ils stipulent expressément. Mais cette qualification formelle ne suffit pas ; encore faut-il que le contrat contienne des engagements fermes et précis, pas seulement de vagues intentions.

La première affaire dont le Conseil d’État a eu à connaître en 1988 [14] - l’affaire dite du « synchrotron » - était en quelque sorte idéale pour définir la nature juridique véritable des contrats de plan État-région : l’État avait méconnu les engagements auxquels il avait souscrit dans le contrat de plan conclu avec la Région Alsace. Malheureusement, il ne fut pas saisi par le cocontractant sur le terrain de la responsabilité contractuelle, mais par deux départements alsaciens, par la Communauté urbaine et par la Ville de Strasbourg, toutes collectivités tiers au contrat, sur le terrain de l’excès de pouvoir. Le Conseil d’État répond aux requérants de la manière la plus attendue que « la méconnaissance des stipulations d’un contrat ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir formé à l’encontre d’une décision administrative. » La loi ayant entendu conférer une portée contractuelle aux stipulations des contrats de plan, le moyen tiré de la violation du contrat est dès lors inopérant. Le Conseil d’État ajoute incidemment que la violation du contrat est « susceptible d’engager, le cas échéant, la responsabilité d’une partie vis-à-vis de son co-contractant. » Cette décision signifie implicitement mais nécessairement que les contrats de plan sont bien des contrats et qu’ils sont soumis au régime juridique qui caractérise les contrats administratifs.

Le trouble est venu d’une décision ultérieure [15], rendue dans des conditions très différentes, bien qu’il s’agisse à nouveau d’un recours en excès de pouvoir présenté par un tiers au contrat. Le contentieux ne résultait pas d’une violation d’un contrat de plan. C’est le contrat lui-même qui était mis en cause en tant qu’il comportait un programme d’extension de la zone portuaire de Nantes dans un site présentant un grand intérêt écologique. L’association requérante Estuaire Écologie demandait l’annulation des décisions du préfet de région et du président de la Région Pays de la Loire de signer le contrat. Son recours est rejeté pour défaut d’intérêt lui donnant qualité pour agir contre les actes attaqués. Mais le Conseil d’État appuie sa solution en déclarant qu’il résulte de la loi du 29 juillet 1982 que le « contrat de plan n’emporte, par lui-même, aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations qu’il prévoit. » Cette décision fut interprétée comme dévalorisant le contrat de plan en le ravalant au rang d’un simple protocole d’accord [16]. Est-il encore permis de parler de contrat ? N’y a-t-il pas contradiction dans le fait, d’une part, de reconnaître le caractère authentiquement contractuel d’un contrat de plan et, d’autre part, de lui dénier tout effet juridique direct ?

Saisi à nouveau dans les mêmes conditions, c’est-à-dire par un tiers lui demandant d’annuler la décision de signer le contrat, le Conseil d’État a retenu une solution moins négative s’agissant cette fois-ci d’un contrat de plan conclu entre l’État et l’entreprise publique La Poste [17]. Il admet que les tiers peuvent poursuivre l’annulation des actes détachables du contrat de plan, à la condition toutefois que les stipulations du contrat mises en cause soient de nature à léser le requérant dans ses intérêts de façon suffisamment certaine et directe. La condition tient autant au requérant et à ses intérêts qu’au contrat lui-même et à sa rédaction, mais des effets juridiques sont reconnus comme possibles.

La Cour administrative d’appel de Lyon s’est clairement positionnée dans cette orientation par sa décision Nardone du 21 juin 2001 [18]. Le juge administratif est de nouveau saisi en sa qualité de juge de l’excès de pouvoir au sujet de délibérations du Conseil régional Rhône-Alpes relatives à l’adoption du dernier contrat de plan État-région. La Cour juge recevable le recours d’un membre de l’assemblée régionale mais le rejette au fond : « Il résulte des dispositions de la loi que si le (contrat de) plan conclu entre l’État et une région n’emporte par lui-même aucune conséquence directe quant à la réalisation des actions ou opérations qu’il prévoit, il contient des engagements, notamment financiers, auxquels la loi confère une portée contractuelle, et comporte ainsi des effets juridiques. Par suite, les tiers, s’ils justifient être lésés dans leurs intérêts de façon suffisamment directe et certaine, sont recevables à poursuivre l’annulation des actes qui en sont détachables. »

La Cour défend ici la thèse selon laquelle en conférant une portée contractuelle aux engagements notamment financiers des contrats de plan, la loi leur attache nécessairement des effets juridiques. La juridiction lyonnaise lève ainsi l’ambivalence qui caractérise les décisions antérieures du Conseil d’État.

On notera que ces éléments jurisprudentiels tendent à reconnaître aux contrats de plan des effets juridiques suffisants pour permettre aux tiers qui s’estiment lésés par le contrat, d’intenter un recours en excès de pouvoir contre les actes détachables du contrat - ce qui est une chose -, mais que jusqu’à présent, aucun litige contractuel mettant en présence les parties au contrat de plan n’a été porté devant le juge du contrat. Ce qui serait la manière la plus directe de se demander et d’établir dans quelle mesure ces contrats engagent leurs signataires les uns envers les autres.

Les incertitudes propres au régime juridique, notamment contentieux, des contrats de plan, s’avèrent encore plus grandes s’agissant des contrats d’application du contrat de plan.

Le régime juridique de ces contrats est en effet peu développé dans les textes normatifs - lois et décrets - qui les instituent. La loi du 25 juin 1999 se borne à les dénommer contrats et à définir leur fonction. Ses décrets d’application en définissent certes les conditions d’élaboration et le contenu, mais dans des termes peu signifiants du point de vue juridique. Ainsi, le décret du 21 décembre 2000 indique-t-il que le contrat d’agglomération doit contenir des « axes prioritaires d’intervention », des « modalités de coordination et de suivi », ainsi que des « modalités d’évaluation ». Celui du 19 septembre 2000 est à peine plus précis en disposant que le contrat de pays, d’une part, « porte sur un programme pluriannuel d’actions et d’animations » et, d’autre part, « précise les moyens d’intervention et les financements pluriannuels que chaque signataire prévoit de consacrer au soutien des actions du pays ». L’essentiel des conditions de leur élaboration, de leur contenu et de leur exécution relève de circulaires ministérielles [19], dont il n’est pas à exclure qu’elles puissent revêtir un caractère réglementaire.

En particulier, les contrats d’application du contrat de plan ne peuvent se prévaloir - sauf à raisonner par analogie - de la disposition législative en vertu de laquelle les contrats de plan sont réputés ne contenir que des clauses contractuelles (loi du 29 juillet 1982, art. 12, 1er alin.), sur laquelle s’appuie le juge administratif pour en déduire leur nature de contrat.

Dans ces conditions, la qualification textuelle doit être relativisée. Plus déterminante est l’analyse de l’objet et du contenu de ces documents. Leur nature juridique réelle est en effet largement tributaire de la volonté de leurs signataires de se lier, telle qu’elle s’exprime notamment par la précision des engagements conclus. Ce qui suppose un examen contrat par contrat, clause par clause, prenant en compte l’objet de chaque contrat et chaque stipulation selon qu’ils participent de l’énoncé d’un programme, voire d’une politique, ou de la réalisation d’équipements, de la gestion de services.

Mais ne serait-ce pas commettre un contresens que de s’interroger sur la portée juridique de la contractualisation en la soumettant à une lecture selon les catégories du contentieux administratif ? Si les contentieux sont si rares, n’est-ce pas parce que la contractualisation, par nature et par principe, les exclut ? La logique intrinsèque de la contractualisation est en effet celle de la négociation et du partenariat. Elle contient en elle-même les principes et les moyens de sa propre régulation - une régulation plus de l’ordre du politique que du juridique [20] -, lesquels invalident les instruments classiques du contentieux. De sorte que la critique souvent adressée à la contractualisation de constituer un facteur de désordre et d’insécurité juridiques, porterait à faux.

II. - CONTRACTUALISATION ET RELATION ADMINISTRATION-ADMINISTRÉ : LES CONTRATS TERRITORIAUX D’EXPLOITATION (C.T.E.) ET LES CONTRATS NATURA 2000

Correspondant à une autre logique de contractualisation et de territorialisation de l’action publique, les contrats territoriaux d’exploitation, dits « CTE », et les contrats Natura 2000 présentent beaucoup de points communs relatifs aussi bien à l’inspiration qui préside à leur création qu’à certains éléments de leur régime juridique. Les deux catégories de contrats sont d’ailleurs susceptibles de fusionner, les CTE faisant office de contrats Natura 2000.

Pour la raison même qu’ils concernent la relation individuelle qui unit l’administration, en l’occurrence l’État, à l’administré, les contrats dont il s’agit répondent davantage à la notion ordinaire de contrat et, de fait, leur caractère authentiquement contractuel est peu douteux [21]. Pour autant, leur régime juridique présente des particularismes qui tiennent précisément à leur finalité.

Il s’agit ici en effet d’orienter des comportements individuels dans le sens des objectifs définis par les pouvoirs publics. Le contrat est conçu comme une technique d’adhésion des administrés aux objectifs de certaines politiques publiques. Il est préféré à l’acte unilatéral. S’agissant des pollutions d’origine agricole, le choix de la voie contractuelle signifie une manière de renoncement à la police administrative comme moyen d’intervention de la puissance publique [22]. Dans le cas des contrats Natura 2000, le recours au contrat est justifié par le souci de rendre acceptable (et possible) une politique publique environnementale d’origine communautaire - la directive Habitats et son réseau d’aires protégées Natura 2000, d’où le nom donné à ces contrats - dont l’application soulève beaucoup d’oppositions.

Le régime juridique des CTE et des contrats Natura 2000 est défini par la loi. Le législateur a clairement manifesté sa volonté d’en faire d’authentiques contrats, allant jusqu’à les ranger explicitement dans la catégorie des contrats administratifs. Cette qualification législative s’imposant, leur nature ne soulève donc pas d’incertitudes, ni même de doute (A). Mais, leur régime, également défini par la loi, les insère dans un environnement juridique complexe, dans lequel sont présents des éléments réglementaires. De sorte que, derrière les apparences de la liberté, principe inhérent à la notion même de contrat, se profilent des instruments d’intervention de l’État supposés plus modernes, voire « postmodernes » [23] (B).

A) Une qualification législative explicite

a) Les CTE

La circulaire du 17 novembre 1999 du ministère de l’agriculture présente les contrats territoriaux d’exploitation (CTE) comme « reposant sur une démarche contractuelle empreinte de modernité et de responsabilité. » L’agriculteur s’engage à développer son exploitation, notamment par la création d’emplois, tout en respectant l’environnement, et la puissance publique lui alloue des aides financières. Il s’agit de réorienter un modèle agricole productiviste, jusqu’ici trop peu soucieux de la qualité des produits, des territoires et de l’environnement.

Aux termes de l’article L. 311-3 c. rural, issu de l’article 4 de la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999, toute personne physique ou morale exerçant une activité agricole est susceptible de conclure un tel contratavecl’État, représenté par le préfet. Le contrat comporte les engagements réciproques des deux parties. Il définit en particulier « la nature et les modalités des prestations de l’État et les engagements de l’exploitant qui en constituent la contrepartie. Il est conclu sous réserve des droits des tiers. » La durée du contrat est fixée à cinq ans (art. R. 341-13 c. rural). L’article L. 341-1-III c. rural ajoute : « Les litiges relatifs aux contrats territoriaux d’exploitation sont portés devant les tribunaux administratifs. »

b) Les contrats Natura 2000

Les contrats Natura 2000 ont pour objet la gestion des sites inscrits dans le réseau Natura 2000.

Il s’agit en effet d’appliquer deux directives communautaires relatives à la préservation de l’environnement naturel : la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 relative à la conservation des oiseaux sauvages, d’une part, et la directive 92/43 CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, d’autre part. L’objectif assigné aux États membres par ces directives consiste en la création d’un réseau européen d’aires naturelles protégées : le réseau Natura 2000. Cet objectif implique la désignation de sites correspondant aux critères écologiques définis par les directives (zones de protection spéciales - ZPS - de la directive Oiseaux et zones spéciales de conservation - ZSC - de la directive Habitats), et les mesures de gestion nécessitées par la préservation des habitats et des espèces qu’ils abritent. La définition et l’application de ces mesures comportent inévitablement des contraintes et des restrictions pour les propriétaires et les usagers des espaces concernés (exploitants agricoles, chasseurs...). Ces propriétaires et usagers se sont vivement et efficacement opposés à la désignation des sites et ont cherché, non sans succès également, à réduire le plus possible la portée des mesures de gestion à définir. C’est dans ce contexte et pour surmonter ces difficultés que le contrat Natura 2000 a été créé. L’enjeu est clairement annoncé par les pouvoirs publics : « La réussite de Natura 2000 repose sur le partenariat le plus large possible et sur l’adhésion des acteurs locaux à la gestion durable des sites. » [24]

En vertu de l’article L. 414-1-V c. env. [25], les sites Natura 2000 font l’objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Ils font également l’objet de mesures de prévention pour éviter la détérioration de ces habitats et la perturbation des espèces. Ces mesures peuvent être prises dans le cadre de contrats prévus à l’article L. 414-3, les contrats Natura 2000.

Ces contrats peuvent être conclus pour une durée de 5 ans par les titulaires de droits réels et personnels portant sur les terrains inclus dans les sites concernés (art. L. 414-2 c. env.). Ils comportent « un ensemble d’engagements conformes aux orientations définies par [un] document d’objectifs » et définissent la nature et les modalités des aides de l’État et des prestations à fournir en contrepartie par le bénéficiaire (art. L. 414-3 c. env.). Les contrats Natura 2000 peuvent être de deux sortes : ceux conclus avec les exploitants agricoles peuvent prendre la forme de CTE (ils sont alors soumis aux règles applicables aux CTE) ; les autres sont des contrats Natura 2000 proprement dits, régis par les articles R. 214-29 à R. 214-33 c. rural.

Reproduisant la solution adoptée par la loi du 9 juillet 1999 au sujet des CTE, le dernier alinéa de l’article L. 414-3 c. env. dispose que les litiges relatifs à l’exécution des contrats Natura 2000 sont portés devant la juridiction administrative.

Dans un cas comme dans l’autre, la conception et la passation du contrat sont prédéterminées par un acte ou document à portée générale : un contrat type dans le cas des CTE, un « document d’objectif » (ou DOCOB) dans le cas des contrats Natura 2000 jouant le rôle d’une norme-cadre.

B) La liberté contractuelle encadrée

a) Les CTE

La loi subordonne les CTE à des contrats types « arrêtés » par le préfet, après avis de la commission départementale d’orientation agricole (CDOA).

Le préfet « arrête » un ou plusieurs contrats types qui déterminent les systèmes d’exploitation assurant un développement durable de l’agriculture ainsi que les actions répondant aux objectifs assignés aux CTE. En vertu de l’article R. 311-2 c. rural, les contrats types sont constitués de mesures types ; chaque mesure type est constituée d’une action ou d’un ensemble d’actions au service d’un même objectif ; ces mesures ou ces actions sont précisées par un cahier des charges (moyens à mettre en œuvre, résultats à atteindre, modalités de versement et de remboursement éventuel des contributions financières, etc.).

L’agriculteur choisit parmi les mesures types du contrat type pour élaborer un projet cohérent de CTE. Le CTE doit être compatible avec le ou l’un des contrats types (art. L. 311-3, al. 5).

Par sa forme (arrêté préfectoral), en dépit de sa dénomination et bien qu’élaboré dans la concertation, le contrat type présente les caractères d’un acte unilatéral ; par la généralité de son contenu, il s’apparente à un règlement.

Le contenu du CTE est ainsi en partie prédéterminé par le contrat type. La liberté de contracter de l’exploitant est réduite à la faculté de signer ou non le contrat, ce qui autorise à voir dans le CTE un contrat d’adhésion [26].

La signature du CTE suit d’ailleurs les formes et les procédures propres aux demandes d’autorisations individuelles : l’exploitant constitue un dossier de demande de CTE dont l’instruction est effectuée sous l’autorité du préfet. Le préfet se prononce après avoir recueilli l’avis de la CDOA sur le projet de contrat présenté par l’exploitant.

b) Les contrats Natura 2000

La passation de contrats Natura 2000 est précédée de l’élaboration de documents de référence, baptisés « documents d’objectifs » (ou DOCOB dans le jargon administratif). Un document d’objectifs est établi pour chaque site, sous la responsabilité du préfet, qui l’approuve par un arrêté après l’avoir fait valider par le « comité de pilotage » du site concerné. Ce document, aux termes de l’article L. 414-2 c. env., « définit les orientations de gestion et de conservation, les modalités de leur mise en œuvre et les dispositions financières d’accompagnement. » Il contient en particulier : un ou plusieurs cahiers des charges types applicables aux contrats Natura 2000, précisant notamment les bonnes pratiques à respecter et les engagements donnant lieu à contrepartie financière ; l’indication des dispositifs en particulier financiers destinés à faciliter la réalisation des objectifs ; les procédures de suivi et d’évaluation des mesures proposées et de l’état de conservation des habitats naturels et des espèces (art. R. 214-24 c. rural). Le document d’objectifs arrêté pour un site Natura 2000 est tenu à la disposition du public dans les mairies des communes situées à l’intérieur du périmètre du site (art. R. 214-26). Le document et sa mise en œuvre font l’objet d’une évaluation tous les six ans.

La loi règle par un rapport de conformité les relations entre le document d’objectif et les contrats Natura 2000 en disposant que chaque contrat « comporte un ensemble d’engagements conformes aux orientations définies par le document d’objectifs. » [27] La rigidité du rapport de conformité est certes atténuée par le caractère général voire flou des normes de références - des « orientations » - mais le décret du 20 décembre 2001 (art. R. 214-29, c. rural) assujettit clairement le contenu du contrat au respect des cahiers des charges figurant dans le DOCOB. Nombre de mesures figurant dans les contrats Natura 2000 seront en réalité la reprise des recommandations, préconisations et bonnes pratiques identifiées dans le DOCOB. Comme dans le cas des CTE, la liberté contractuelle des titulaires de droits réels et personnels sur les terrains inclus dans les sites Natura 2000 s’avère très réduite, au risque de paraître fictive.

Par ailleurs, la mise en œuvre de la directive Habitats est constitutive d’une obligation pour la France à l’égard de l’Union européenne. L’État ne peut se satisfaire d’une mise en application totalement dépendante de la volonté de contracter des propriétaires et gestionnaires des sites. Il doit susciter une « adhésion » s’il veut réussir son pari du tout contractuel ; une adhésion dont le prix est connu : proposer des compensations financières suffisamment attractives [28]. À défaut, il devra se résoudre aux instruments réglementaires (réserves naturelles, arrêtés de protection des biotopes, etc.) dont le droit de l’environnement ne manque pas.

Le doute quant à la réussite de ce pari est d’autant plus permis que l’on a appris récemment [29] que les incidences financières des CTE, estimées trop importantes, ont justifié que leur instruction soit provisoirement suspendue.